Brandschutzbehörde und die Aufsicht

In der Schweiz

Die Brandschutznorm 1-15de gibt eine Hälfte ihres eigenen Gegenstands aus der Hand, und sie tut es in zwei aufeinanderfolgenden Artikeln. Art. 13 Ziff. 5 ordnet die Bauteile zuerst begrifflich ein: «Baustoffe und Bauteile nach den Brandschutzvorschriften entsprechen dem Begriff des Bauproduktes nach Artikel 2, lit. a des Bauproduktegesetzes des Bundes (Nr. 933.0). Dasselbe gilt für Anlagen.» Eine Brandschutztür samt dem Schloss, das in ihr verriegelt, ist damit im Sinne des Bundesrechts ein Bauprodukt. Art. 14 Abs. 1 zieht daraus die Zuständigkeitsfolge: «Der Bund ist zuständig für das Inverkehrbringen von Bauprodukten und ihrer Bereitstellung auf dem Markt gemäss dem Bauproduktegesetz des Bundes und dessen Ausführungsbestimmungen.» Damit steht über demselben Bauteil eine zweite Aufsicht, die aus einer anderen Rechtsquelle stammt, andere Adressaten hat und andere Folgen auslösen kann. Die kantonale Seite ist im Lexikon bereits beschrieben: die Antragslogik zum Register, der objektbezogene Entscheid der Brandschutzbehörde und die Verbindlichkeitskette des Konkordats stehen in den verlinkten Einträgen. Was dort fehlt, ist die Bundesseite. Sie besteht aus dem Bauproduktegesetz vom 21. März 2014 (SR 933.0), dessen 6. Abschnitt den Titel «Marktüberwachung» trägt und die Artikel 20 bis 25 umfasst, und aus der Bauprodukteverordnung vom 27. August 2014 (SR 933.01), die dazu die Ausführungsbestimmungen enthält. Beide Ebenen greifen an derselben Tür an, aber an verschiedenen Punkten ihrer Lebensdauer und mit verschiedenen Mitteln.

Das BBL, die Fachorganisationen und der Umfang der Befugnis

Die Aufgabe liegt beim Bundesamt für Bauten und Logistik, und das Gesetz sagt es in zwei kurzen Absätzen. Art. 29 Abs. 1 BauPG: «Das BBL vollzieht dieses Gesetz und seine Ausführungsbestimmungen.» Abs. 3: «Es ist das zentrale Marktüberwachungsorgan.» Diese beiden Absätze stehen im 8. Abschnitt des Gesetzes, der «Vollzug, Finanzierung und Rechtsschutz» überschrieben ist, und damit ausserhalb des Abschnitts, der die Marktüberwachung materiell regelt.

Kontrolliert wird in der Praxis von anderen. Art. 37 Abs. 1 der Bauprodukteverordnung hält fest: «Die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das Inverkehrbringen obliegt den vom BBL bezeichneten Fachorganisationen.» Und Abs. 2 derselben Bestimmung: «Das BBL kann kantonale Stellen mit Kontrollaufgaben betrauen.» Eine kantonale Stelle kann also auf beiden Ebenen auftreten, im einen Fall als Brandschutzbehörde aus eigenem kantonalem Recht, im anderen als beauftragtes Kontrollorgan des Bundes. Der Randtitel von Art. 37 BauPV nennt als Grundlage Art. 29 Abs. 3 und 4 BauPG und ordnet die Bestimmung damit selbst ein.

Der Umfang der Befugnis steht in Art. 20 BauPG. Abs. 1: «Die Marktüberwachungsorgane kontrollieren auf geeignete Weise und in angemessenem Umfang, insbesondere anhand von Stichproben, ob ein Bauprodukt die deklarierten Produktleistungen erbringt und mit den geltenden Vorschriften übereinstimmt.» Die Kontrolle knüpft an das Produkt an, ohne Rücksicht auf die Frage, ob am Objekt schon eine Behörde entschieden hat.

Was am Ende einer Bundeskontrolle stehen kann

Die Rechtsfolge ist zweistufig, und der erste Schritt ist mild. Art. 21 Abs. 1 BauPG: «Ergibt eine Kontrollmassnahme eine formale Nichtkonformität, so fordert das Marktüberwachungsorgan die betroffene Wirtschaftsakteurin dazu auf, den Mangel zu beheben.» Was als formale Nichtkonformität gilt, zählt Abs. 2 in drei Buchstaben auf, und der Einleitungssatz hält die Aufzählung ausdrücklich offen: «Eine formale Nichtkonformität liegt insbesondere in folgenden Fällen vor». Bst. b und c nennen die nicht ordnungsgemäss erstellte Leistungserklärung und fehlende, unvollständige oder widersprüchliche technische Unterlagen, Dokumente oder Kennzeichnungen; den Fall der ganz fehlenden Leistungserklärung nach Bst. a führt der Eintrag zum Brandschutzprodukt ohne Nachweis aus.

Der zweite Schritt steht in Abs. 4 desselben Artikels: «Kommt die Wirtschaftakteurin der Aufforderung nach Absatz 1 nicht nach, so sorgt das Marktüberwachungsorgan dafür, dass das Produkt zurückgerufen oder zurückgenommen wird.» Der Erlasstext schreibt an dieser Stelle «Wirtschaftakteurin» ohne Fugen-s, während Art. 2 Ziff. 19 die Schreibweise mit s führt; das ist die Schreibweise der Quelle und hier nicht geglättet.

Beide Begriffe des Schlusssatzes sind im Gesetz selbst definiert. Art. 2 Ziff. 24 umschreibt die Rücknahme als «jede Massnahme, mit der verhindert werden soll, dass ein in der Lieferkette befindliches Bauprodukt auf dem Markt bereitgestellt wird», Ziff. 25 den Rückruf als «jede Massnahme, die darauf abzielt, dass die Endverwenderin oder der Endverwender ein bereits bereitgestelltes Bauprodukt zurückgibt». Die Rücknahme hält also an, was noch unterwegs ist; der Rückruf greift nach dem, was schon angekommen ist.

Mitwirken muss dabei die Gegenseite. Art. 25 Abs. 2 BauPG: «Die betroffenen Wirtschaftsakteurinnen und allfällige weitere betroffene Personen sind beim Vollzug der Marktüberwachung im erforderlichen Umfang zur Mitwirkung verpflichtet.» Der Zusatz zu den weiteren betroffenen Personen zieht den Kreis über die vier Rollen der Lieferkette hinaus.

Die Ebene am Objekt, und eine Doppelung im Normtext

Auf der kantonalen Seite ist die Überwachungsaufgabe im Lexikon an mehreren Stellen belegt und wird an dieser nicht neu aufgerollt. Zwei Absätze desselben Artikels sind dort allerdings noch nicht ausgewertet. Art. 60 Abs. 2 der Norm: «Sie unterstützt die Eigentümer- und Nutzerschaft bei der Wahrnehmung ihrer Eigenverantwortung bezüglich Brandsicherheit.» Das ist eine Beratungs- und Unterstützungsaufgabe, die neben der Kontrolle steht.

Abs. 3 desselben Artikels: «Sie kann Bauten und Anlagen kontrollieren und Aufgaben an Dritte (Fachstellen oder Fachpersonen) delegieren.» Diese Delegation hat in der Norm eine sichtbare Anwendung: Art. 43 Abs. 2 verlangt, dass geforderte Sprinkler- und Brandmeldeanlagen «von einer von der Brandschutzbehörde anerkannten Fachstelle» vor der Inbetriebnahme abgenommen und periodisch kontrolliert werden. Die kantonale Aufsicht kann sich also derselben Technik bedienen wie die Bundesebene, die ihre Kontrollen den vom BBL bezeichneten Fachorganisationen überträgt.

Eine Beobachtung am Normtext gehört daneben, weil sie die Struktur erklärt. Die Wortfolge «Vollständigkeit, Nachvollziehbarkeit und Plausibilität» steht zweimal in der Brandschutznorm 1-15de: einmal in Art. 12 Abs. 2 bei den Nachweisverfahren, einmal in Art. 60 Abs. 1 im Vollzugsabschnitt. Dieselbe Prüfpflicht ist damit an zwei Orten der Norm verankert, einmal beim Verfahren und einmal beim Vollzug, was für den Leser einer einzelnen Fundstelle wie zwei verschiedene Pflichten aussieht.

Zwei Texte, die einander nicht beim Namen nennen

Die beiden Aufsichtsordnungen sind über die Begriffe verbunden und über die Wortwahl getrennt. Der 6. Abschnitt des Bauproduktegesetzes umfasst die Artikel 20 bis 25, die zusammen mit dem übrigen Erlasstext auf 41 947 Zeichen kommen und darin das Wort «Brandschutzbehörde» kein einziges Mal führen, das Wort «Brandschutz» genau einmal, in Art. 3 Abs. 2 Bst. b, als eine von sieben Grundanforderungen an Bauwerke. In die Gegenrichtung gemessen fällt der Befund gleich aus: über die 28 320 Zeichen der Textfassung der Brandschutznorm 1-15de hinweg kommen «Marktüberwachung», «Marktüberwachungsorgan», «BBL» und «Rückruf» je null Mal vor.

Die Verbindung läuft über die Sache und über den Verweis in Art. 13 Ziff. 5 der Norm. Für die Lektüre heisst das: Wortsuchen führen zwischen diesen beiden Texten ins Leere, die Zuständigkeitsteilung steht trotzdem in beiden.

Was die Trennung für ein einzelnes Bauteil bedeutet

Praktisch treffen die beiden Ebenen an verschiedenen Zeitpunkten und bei verschiedenen Personen ein. Der Entscheid über die Anwendung eines Brandschutzprodukts an dieser Baute fällt nach Art. 14 Abs. 2 der Norm bei der kantonalen Brandschutzbehörde und betrifft die Eigentümer- und Nutzerschaft. Die Bundeskontrolle richtet sich an die Wirtschaftsakteurinnen der Lieferkette und betrifft das Produkt als solches, also alle Exemplare derselben Reihe.

Daraus folgt eine Asymmetrie, die im Alltag selten bedacht wird. Eine Beanstandung am Objekt bleibt bei diesem Objekt. Eine Massnahme der Marktüberwachung greift dagegen an einer Serie an und kann Bauteile erfassen, die längst in anderen Gebäuden verbaut sind. Umgekehrt sagt eine unbeanstandete Marktkontrolle über die Zulässigkeit des Einbaus an einer bestimmten Tür weiterhin nichts.

Was in dieser Darstellung fehlt, gehört ebenfalls hierher: Sanktionen gegen jemanden, der einer Anordnung der Brandschutzbehörde nicht folgt, und die Rechtsmittel dagegen richten sich nach kantonalem Feuerschutz- und Baurecht. Kantonale Erlasse sind für diesen Eintrag nicht geprüft worden, und deshalb steht dazu hier keine Aussage. Die Angaben auf dieser Seite sind referiert; in einem konkreten Streit über Kosten, Nachbesserung oder Haftung ist eine Rechtsberatung beizuziehen, bei Miete und Pacht die Schlichtungsbehörde.

Bleibt der Blick auf die Bundesebene, so steht am Ende dieser Kette das schärfste Mittel, das der 6. Abschnitt kennt. Nach Art. 21 Abs. 4 sorgt das Marktüberwachungsorgan dafür, dass das Produkt zurückgerufen oder zurückgenommen wird, und Art. 2 Ziff. 25 sagt, worin das besteht: in einer Massnahme, die auf die Rückgabe eines bereits bereitgestellten Bauproduktes durch die Endverwenderin oder den Endverwender abzielt. Dort endet, was das Bundesrecht gegen ein Bauprodukt in der Hand hat.