Schlüsselübergabe und die Baubewilligung

In der Schweiz

Der Bund regelt die Baubewilligung knapp und schiebt den Rest weiter. Art. 22 Abs. 1 RPG (SR 700, Stand 1. Juli 2026) lautet: «Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.» Absatz 2 knüpft die Bewilligung daran, dass «a. die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen; und b. das Land erschlossen ist», Absatz 3 hält fest: «Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.» Art. 23 RPG besteht aus einem einzigen Satz: «Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht.» Wie schmal diese Bundesvorgabe gemeint ist, sagt das Appellationsgericht Basel-Stadt als Verwaltungsgericht in VD.2016.139 E. 3.1 in eigener Erwägung: «Art. 22 RPG regelt die Baubewilligungspflicht allerdings bloss im Sinn einer bundesrechtlichen Minimalvorschrift. Den Kantonen steht es zu, den Umfang der baubewilligungspflichtigen Objekte und Vorgänge über Art. 22 RPG hinaus zu erweitern […]». In derselben Erwägung steht der Satz, an dem dieser Eintrag hängt: «Wenn eine Baute oder Anlage einem neuen Zweck zugeführt wird, liegt eine Nutzungsänderung vor, selbst wenn die äussere Gestaltung nicht verändert wird.» Kein Bauteil ist damit Gegenstand einer Baubewilligung: Gegenstand ist der Vorgang, in dem ein Haus errichtet, geändert oder einem neuen Zweck zugeführt wird. Gelesen wurden dafür am 2. September 2026 drei Bundeserlasse im Volltext über den Fedlex-Filestore, zwei kantonale Rechtssammlungen über deren offene Schnittstelle sowie die Volltexte dreier Entscheide mit zusammen 12 Seiten, 19 Seiten und rund 26'000 Zeichen.

Was eine Baubewilligung erfasst, und was sie deshalb nicht erfasst

Die Frage, die an einem Haus mit wechselnden Gästen gestellt wird, lautet nicht, was daran montiert ist, sondern wozu es dient. Art. 22 Abs. 1 RPG stellt das Errichten und das Ändern unter Bewilligungsvorbehalt, und die Basler Erwägung dehnt das Ändern auf den blossen Zweckwechsel aus: Zweckänderungen fallen nach derselben Stelle unter die Bewilligungspflicht, «sofern sie geeignet sind, örtlich fassbare Auswirkungen auf die Nutzungsordnung zu bewirken».

Im Kanton Bern steht dieselbe Ordnung im kantonalen Gesetz, und die Bau- und Verkehrsdirektion gibt sie in 110/2024/103 in eigener Erwägung wieder: Baubewilligungspflichtig sind auch «die Zweckänderung und der Abbruch von Bauten, Anlagen und Einrichtungen sowie wesentliche Terrainveränderungen» nach Art. 1a Abs. 2 BauG. Befreit ist nach Art. 6 Abs. 1 Bst. c des Baubewilligungsdekrets «das Unterhalten und Ändern (einschliesslich Umnutzen) von Bauten und Anlagen, wenn keine bau- oder umweltrechtlich relevanten Tatbestände betroffen sind».

In Basel-Stadt läuft dieselbe Prüfung über einen anderen Begriff. § 26 Abs. 2 Bst. c der Bau- und Planungsverordnung (SG 730.110, Fassung in Kraft seit 5. Februar 2026) stellt «Zweckentfremdungen von Wohnraum» unter die Bewilligungspflicht, und § 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Wohnraumförderung (SG 861.500) umschreibt die Zweckentfremdung als «die Verwendung von Wohnraum als Verwaltungsräume oder zu gewerblichen Zwecken». Die Basler Buchstaben a und c tragen ein Änderungszeichen; für einen Sachverhalt aus dem Jahr 2017 wäre die damalige Fassung zu ziehen.

Die beiden Stellen, an denen der Schlüssel in einer Erwägung vorkommt

Die erste steht im Basler Verfahren. Das Appellationsgericht prüfte, ob zehn möblierte Kleinwohnungen, die tageweise gebucht werden konnten, noch Wohnnutzung sind. In E. 3.4 hält es fest: «Obwohl die vom Rekurrenten zur Verfügung gestellten Appartements gerade keine solche Serviceleistungen beinhalten, gleicht ihre Nutzung aufgrund der Buchungsmodalitäten, Übergabeart der Schlüssel, Check-in und Check-out-Zeiten etc. einer Beherbergungsnutzung.» Das ist eine eigene Erwägung des Gerichts und keine Wiedergabe einer Partei.

Die zweite steht im Berner Verfahren um vier Wohnungen in Interlaken. Die Bewilligungspflicht war dort unbestritten; geprüft hat die Bau- und Verkehrsdirektion die öffentliche Zugänglichkeit nach Art. 3 Bst. a des Behindertengleichstellungsgesetzes und Art. 2 Bst. c Ziff. 1 der zugehörigen Verordnung, wonach öffentlich zugänglich Bauten und Anlagen sind, «die einem beliebigen Personenkreis offen stehen». In Ziffer 3 lit. f ihrer Erwägungen schreibt sie: «Auch wenn für den tatsächlichen Zugang zur Wohnung ein Mietvertrag abgeschlossen und allenfalls eine Vorauszahlung sowie eine Aushändigung des Schlüssels (sei es persönlich oder mittels Codes) erfolgen muss, sind die touristisch vermieteten Wohnungen öffentlich zugänglich.»

Beide Sätze handeln von einem Vorgang zwischen Personen. Ob der Schlüssel von Hand gereicht wird oder eine Ziffernfolge an seine Stelle tritt, ändert nach der Berner Erwägung nichts an der Einordnung; nach der Basler Erwägung ist die Art der Übergabe eines von mehreren Anzeichen. Ein Schalter, den man umlegen könnte, ist sie in keinem der beiden Texte.

Wessen Erwägung, und warum das hier den Unterschied macht

In denselben drei Verfahren kommt ein Schlüsselkasten vor, in jedem Volltext genau einmal. Keine der drei Stellen ist eine rechtliche Erwägung der entscheidenden Stelle.

Im Berner Verfahren aus dem Jahr 2022 steht der Satz in einem Absatz, der mit «Weiter argumentiert die Beschwerdeführerin» beginnt. Im Berner Verfahren aus dem Jahr 2024 steht er unter der Einleitung «Die Beschwerdeführerin bringt vor». Im Basler Verfahren steht er in E. 2.1 unter der Einleitung, die Vorinstanz habe anlässlich ihres Augenscheins festgestellt, was dort vorhanden war; das ist eine Tatsachenaufnahme und keine Rechtsauffassung.

Ein Zitat, das einen dieser drei Sätze als Aussage des Gerichts oder der Direktion ausgibt, schreibt einer Behörde eine Auffassung zu, die sie nicht geäussert hat. Der Unterschied zwischen einem Parteivorbringen und einer Erwägung greift an dieser Stelle in die Sache: Die Parteien haben in beiden Berner Verfahren mit dem Schlüsselkasten argumentiert, um die Bewilligungspflicht oder die öffentliche Zugänglichkeit zu bestreiten, und sie sind mit diesem Argument je nicht durchgedrungen.

Der Katalog des bewilligungsfreien Kleinkrams

Die Antwort auf die Frage, was an einem Haus ohne Bewilligung angebracht werden darf, steht im kantonalen Recht. Art. 6 Abs. 1 des Berner Baubewilligungsdekrets (BSG 725.1, Fassung vom 22. März 1994, aktuelle Version in Kraft seit 1. April 2023) zählt auf, was «unter Vorbehalt von Artikel 7» keiner Baubewilligung bedarf. Die Aufzählung, über die Schnittstelle der kantonalen Rechtssammlung als strukturiertes JSON geladen und Position für Position ausgezählt, umfasst neunzehn Einträge, mit den Buchstaben a bis t, wobei das j übersprungen ist.

Der Bogen dieser neunzehn Positionen ist weit. Er reicht von unbeheizten Kleinbauten bis zu zehn Quadratmetern über «bis zu 0,8 Quadratmeter grosse Parabolantennen, wenn sie die gleiche Farbe haben wie die Fassade, an der sie angebracht sind» bis zu «Automaten sowie kleine Behälter mit bis zu zwei Kubikmeter Inhalt wie Robidogs, Kompostbehälter, Verteilkabinen und Ähnliches».

Ein Schlüsselkasten steht in keiner dieser neunzehn Positionen, ein Briefkasten ebenso wenig; beide Zeichenfolgen kommen im ganzen Dekret kein einziges Mal vor. Und keine veröffentlichte Entscheidung sagt, ob der Buchstabe l ihn über sein «und Ähnliches» erfasst (durchsucht wurden 795'141 Entscheide auf entscheidsuche.ch und 7'208 Erlasse in sieben kantonalen Rechtssammlungen, jede Zahl am 2. September 2026 selbst abgefragt). Der einzige Erlasstreffer auf «Schlüsselkasten» liegt in einer Basler Versorgungsvorschrift über die Abgabe von Fernwärme und damit ausserhalb des Baurechts. Über die neunzehn übrigen Kantone sagt diese Zählung nichts, und bis auf Zürich und das Tessin, deren Sammlungen auf anderen Systemen liegen, liegt das allein am Aufwand.

Was daraus folgt, ist eine Leerstelle und keine Erlaubnis. Eine verbindliche Auskunft erteilt die Bauverwaltung der Gemeinde, in der das Haus steht, im Streitfall eine Rechtsberatung; dieser Eintrag erteilt sie nicht.

Die Zahl, an der es kantonal kippt

In den gelesenen Verfahren ist genau eine Schwelle beziffert, und sie steht in keinem Erlass. Die Bau- und Verkehrsdirektion gibt in ihrer eigenen Erwägung wieder, nach Ziffer 2.1 der BSIG-Weisung Nr. 7/721.0/13.1 vom 24. Januar 2019 sei die Umnutzung einer auf Dauer angelegten Wohnnutzung zu gewerbsmässiger kurzzeitiger Vermietung unter anderem dann baubewilligungspflichtig, «sofern in einem Mehrfamilienhaus eine oder mehrere Wohnungen mit insgesamt mehr als 10 Betten bzw. an insgesamt mehr als 10 Gäste kurzzeitig vermietet wird». Die Weisung selbst liess sich nicht beschaffen: Sie liegt in einer Datenbank hinter einem Formulardienst, der fünf Abrufversuche mit HTTP 403 und HTTP 404 beantwortet hat. Die Zahl ist damit referiert und nicht am Wortlaut der Weisung geprüft.

Ein Gesetz wird beschlossen und veröffentlicht, eine Weisung von der Verwaltung erlassen und in einer Datenbank für Gemeinden geführt. Dass die Berner Schwelle in der zweiten Gattung steht, ist selbst ein Befund über diesen Rechtsstoff.

Wie die beiden Verfahren ausgegangen sind

Der Berner Fall ging zugunsten der Eigentümerin aus. Die Bau- und Verkehrsdirektion bejahte in Ziffer 3 lit. f zwar die öffentliche Zugänglichkeit, hielt aber fest, die Umnutzung löse «trotz der öffentlichen Zugänglichkeit keine Anpassungspflicht im Sinne des hindernisfreien Bauens» aus, weil kein Eingriff in die Bausubstanz geplant war. Im Entscheid heisst es: «Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Bauabschlag der Gemeinde Interlaken vom 19. Juli 2024 wird aufgehoben.» Der Schluss von einer bejahten öffentlichen Zugänglichkeit auf eine Bauverweigerung liest den Entscheid also gegen sein Ergebnis.

Der Basler Fall ging gegen den Eigentümer aus. In E. 3.7 hält das Gericht fest, es handle sich um «eine baubewilligungspflichtige Zweckentfremdung von Wohnraum», und im Dispositiv steht der Satz «Der Rekurs wird abgewiesen.» Getragen wird dieses Ergebnis von einem ausdrücklich benannten Massstab: «Insgesamt ist der Charakter der Nutzung anhand einer Gesamtbeurteilung zu bestimmen.»

Genau daran zeigt sich, was eine Gesamtbeurteilung mit einem einzelnen Merkmal macht. In E. 3.4 zählt das Gericht die Buchungsmodalitäten, die Übergabeart der Schlüssel und die Check-in-Zeiten zu den Anzeichen der Beherbergungsnutzung. Eine Erwägung später, dort wo es das Ergebnis begründet, sprechen nach seinen Worten «die zur Verfügung gestellten Serviceleistungen, die anonyme Verwendung der Briefkästen sowie die Modalitäten des Vertragsabschlusses für den gewerblichen Charakter der Nutzung». Von der Dreierreihe kehrt dort allein die erste wieder, unter dem Namen der Vertragsmodalitäten; die Check-in-Zeiten fallen weg, und mit ihnen fällt das Merkmal weg, um das es hier geht: die Übergabeart der Schlüssel.